土地经营权“变现”难在哪儿 ——以汉寿县为例对湖南农村土地经营权抵押贷款的调查
《 农民日报 》记者张振中
编者按：新型农业经营主体普遍面临资金发展的困难，评估难、担保难、抵押难成为农业大户向金融机构贷款难的“拦路虎”。今年3月，中国人民银行推出两权抵押试点办法，各省纷纷开始尝试。
然而在推进过程中，依然有很多难题摆在面前：政府探索的路径在哪里？怎样破解推进难题？抵押贷款风险如何防控？让我们看看湖南汉寿县是如何做的。
8月8日，在洞庭湖区，湖南省常德市汉寿县岩汪湖镇金盘岭村700亩水稻种植基地，种粮大户张昌元望着半个多月前插下去的禾苗长势良好，悬着的心终于落地。要不是从当地农商行借到100万元贷款，收割机、旋耕机买不回来，肥料买不回来，不仅早稻收割受到影响，而且晚稻生长期也会推迟半个月，很难避开晚稻生长的天敌寒露风。
在武陵山区，沅陵县二酉乡落鹤坪村的瞿美生同样领到了100万元贷款。有了这笔资金，他的休闲农庄将于今年9月顺利开业。
张昌元和瞿美生各自领到的100万元贷款，虽来自不同的银行，但都受益于一个相同的惠民贷款项目——农村土地经营权抵押贷款。
从汉寿早在2011年基层首创、摸索前行，到2014年汉寿、沅陵等8县（市）成为湖南首批农村承包的土地经营权抵押贷款试点，再到2015年底成为全国试点县，到如今，正式试点已有两年多时间。湖南农村土地经营权抵押贷款工作推进情况怎样？存在哪些风险？带着这些思考，记者到汉寿等地实地采访调查。
工作如何创新？
——确权颁证先行、价值评估首创、抵押方式科学
湖南是典型的农业大省，新型农业经营主体普遍面临资金发展的困难，评估难、担保难、抵押难成为农业大户向金融机构贷款难的“拦路虎”。
是因循守旧还是大胆探索？常德市农经局局长、高级经济师张业湘一直在实践中寻找破解问题的答案：“农村土地经营权抵押贷款，3年前既有政策上的‘雷区’，也有法律上的禁区，但法无禁止皆可为，因此我们可以先行先试，承包权不能作抵押，但经营权可以分置出来，为什么不能将经营权拿来做抵押办贷款，趟出一条改革新路子。”在常德市农经局的支持下，汉寿县决定做“敢吃螃蟹的第一人”。
为破解农业经营主体融资难题，2011年汉寿县启动了永丰华盛小额贷款公司经营权抵押贷款尝试，对租赁期在10年以上的养殖承包经营权给予抵押贷款，累计贷款70笔。但由于政策和法律上的双重阻力，整体成效并不明显。2014年“中央一号文件”的出台，扫清了政策上的障碍。
抵押贷款要推行，确权颁证要先行。汉寿县加快农村土地确权颁证工作，确保于今年9月全面完成确权颁证。
经营权要抵押，土地价值如何评估成了关键点。汉寿县在全国首创了“三方认定”的价值评估办法：小额贷款的，明确由县土地流转服务中心、承办金融机构、经营权人为评估主体，由三方共同协商、共同评估；50万以上大额贷款的，由专家评估委员会认定。
大额贷款实质上需要被抵押的土地经营面积较大，但形式上抵押的是农户承包经营权证。但人均只有1.35亩田地的汉寿农户显然光靠承包面积去抵押达不到抵押条件。因此，汉寿县采取两种组合办法破解抵押难：一种组合是农户少量自身承包地+所流转的规模田地；另一种组合是农户少量自身承包地+通过公开招投标方式所取得的承包经营权（如改造低洼湖田所得）。
这样一来，“有承包经营权证的交证抵押、没证的交流转合同抵押。”汉寿县农经局副局长李娟介绍，抵押人凭价值认定书与金融机构签订抵押贷款合同，县经管局收回《土地经营权证》或《流转合同》原件作为代管，发放《他项权证》，抵押人凭《他项权证》向金融机构申请发放贷款，银行一般按评估价值的40%~60%发放贷款。
推进难在哪里？
——评估难以精准处置充满变数金融风险较高
2014年3月20日，汉寿县发放了湖南省第一笔金额达50万元的土地经营权抵押贷款，到目前，湖南省该项工作在逐步推进，试点县带动非试点县开展了土地经营权抵押贷款。记者从中国人民银行长沙中心支行了解到：截至今年6月末，湖南全省农村承包土地的经营权抵押贷款余额为2.7亿元。
“从贷款总余额看，其中8个试点县贷款余额占比49.8%，而截至今年6月，汉寿县贷款余额达5492万元，占到了近20%。”湖南一位农村经济专家分析，仅从以上数字来看，目前土地经营权抵押贷款呈现“一县贡献独大、整体推进较慢”的格局。
为何推进较慢？业内人士分析，从目前的试点来看，主要存在三方面的难点：评估难以精准、处置充满变数，金融风险较高。
评估值影响贷款额，因而经营权价值评估是否精准就会直接影响到贷款数量的发放。汉寿以“年租金×经营期限+地上种养物价值”来测算土地价值，而这种评估测算法即使是对主要经营项目“两水”作物——水稻种植和水面养殖来说很难做到精准。汉寿农商行副行长唐方亮认为，水面养殖种类繁多，但大多数水面养殖的产量无法据实际精确计算，只能按常规产量进行测算，最终评估其价值再打个8.5折；水稻稻田租金则易受市场和天气的双重影响，如果一旦遭遇自然灾害，水稻产量事先评估的价值就会比实际价值高出很多。
今年汉寿农商行正遭遇了这种烦恼：该行今年初给一些水稻种植大户的水稻产量评估是根据每亩800~1000斤来测算的，但由于今年早稻在7月初遭遇了特大洪灾，普遍每亩要减少400斤。类似这样的天灾给处置带来了庥烦，一旦绝收或者减产，就不可避免地带来了风险，如果有人不能及时还贷，那么处置的评估测算项目就缺了产量、只有租金了。
在唐方亮看来，潜在的处置风险远不止这些。一方面，如果不利用全国性的交易平台，仅仅在本县或周边地区再流转，处置的空间较窄，导致客户不多、价格不高，甚至处置不了，那么待处置的项目就会变成一堆废物。另一方面，一旦因经营不善发生纠纷甚至老板跑路事件，就会造成更多的麻烦，比如承包户的租金如没拿到，他就可能从经营者手中要回土地，导致土地经营权无法再转让；而如果经营者特别是外地的经营者“跑路”，所经营项目就容易被债主抢占，这样处置起来会困难重重。
“对于金融机构来说，风险可控是我们的生命线。由于操作时间短，虽然在汉寿目前还没有发生不良贷款，但风险是潜在的，我们不能不提前预判。既知风险隐患较大，所以我们不敢操之过急。”中国人民银行汉寿支行副行长曾云祥说。
风险怎样防范？
——两种担保分担三道防线处置四方专业评估
改革惟有创新才能攻坚克难。
汉寿县创新的第一关就是改进评估办法。汉寿县通过引入土流网作为第三方机构评估土地价值，土流网通过大数据分析，从光照水源、土壤条件、地形状况、政策规划、开发配套、区域经济等6大方面对经营权价值做出精准评估。土流网出具评估报告后，由农户、银行、土地流转中心、土流网四方对价格进行认定，最终确定土地价值。
从以前的“三方认定”到如今的“四方评估”，既有助于农业大户规避经营风险，可以更科学地选择适合经营的农业项目；又让金融机构避免了因评估不准所带来的金融风险。
农业大户一旦还不起贷款怎么办？“政府不能包办、不能当保姆，政府主要搭建平台，引导市场运作。”汉寿县委常委、副县长余习琼说。因此，汉寿从2014年引入政策性担保机构——两家担保公司作为金融反担保；后来又引进商业性担保机构参与担保，2016年3月18日发放了全国第一笔由互联网公司担保的土地经营权抵押贷款。
“政策性担保机构是第一道防线，商业性担保机构是第二道防线，我们还有第三道防线来调控风险。”唐方亮所指的第三道防线是政府实行风险补偿金的补偿机制。在规定试点期间，汉寿县财政出资建立了500万元风险补偿金，每年按照贷款风险补偿实际金额予以补充，银行贷款损失的风险补偿比例由原来的10%提高到20%。汉寿县委书记杨昶表示：如果土地经营权抵押贷款总额达到1.5个亿，风险补偿比例可以提高到30%。
“我们不仅要提高分担风险的能力，更要增强抵押贷款的效率和效果。”在张业湘看来，就推进整个抵押贷款工作而言，不仅要以三道防线构筑共同承担风险的“安全墙”，而且要从“按质按量确权颁证、建立健全高效有用的信息化管理系统、以市场为导向探索商业银行抵押权实现的机制和形式”三方面入手，形成抵押贷款工作的“贷动力”。有了“贷动力”的带动，有了“安全墙”的保护，金融机构才能真正少点风险、农户能多点收益、农业能添点活力。
