《农村土地承包法修正案（草案）》进行分组审议—— 让农民吃上“定心丸”

　　徐骏作新华社发

□□ 本报记者石亚楠

　　编者按：

　　10月31日，《农村土地承包法修正案（草案）》首次提请第十二届全国人大常委会第三十次会议审议，受到社会热议。草案吸纳“三权”分置，规定以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权；稳定农村土地承包关系长久不变，规定耕地承包期届满后再延长三十年；农民进城落户，自行选择是否保留土地承包经营权……近日，委员们对草案进行了审议，让我们一起来看看委员们都说了啥——

　　日前，党的十九大报告明确提出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。

　　这一政策或即将转变成法律。近日，《农村土地承包法修正案（草案）》首次提请全国人大常委会第三十次会议进行分组审议时，由于改动幅度较大，且件件关系到农民的切身利益，草案受到了与会委员和代表们的热议。

　　对于这次草案涉及的“三权”分置入法，第二轮土地承包到期后再延长三十年，农民进城务工后的土地承包权益，土地经营权流转和融资担保等问题，与会委员和代表们纷纷建言献智。

　　1

　　“三权”分置——分出土地新动能

　　草案规定，以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权，并明确了土地承包权和土地经营权的权能。同时，为了加强对土地承包权的保护，草案同时规定，土地经营权流转后，承包土地的经营权流转后，承包方与发包方的承包关系不变，承包方的土地承包权不变。

　　“三权”分置是继家庭联产承包责任之后农村改革又一重大制度创新，这一改革如以法律的形式固定，将具有重大意义。傅莹委员说，“三权”分置是改革开放以来农村制度非常重要的一步改革，意义重大，将会极大促进我国农业现代化发展，有力地推动城镇化的进程，解放更多的农业人口，提高农业土地使用的效能，释放出更多的劳动力和资源。“三权”分置入法将有利于维护农民的根本利益，符合共同富裕的理想，也会极大地促进决胜全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的目标。

　　“‘三权’分置入法将给农民吃上定心丸，农民将会更加放心大胆地流转土地，通过土地的流转经营，促进现代农业的发展。”全国人大农业与农村委员会副主任委员欧广源谈到自己曾经调研过的四川成都平原，农民将自己的土地流转给完全现代化管理的农业集团，同时到该企业打工，这样同样的一块地就有了双重收入，一个是土地租金收入，还有农民打工的收入，农民非常稳定和高兴。

　　李连宁委员认为，我们国家的农村“三权”结构的土地制度是中国特色的农村土地制度，也是中国特色的一项物权制度。这次农村土地承包法的修改，非常必要，十分及时。

　　“三权”分置后，如何坚持农村的土地用途不改变是委员们普遍比较关心的问题。方新委员说，土地的经营权转移以后，还是要坚持农田的定位，如果改变土地用途要特别慎重，哪怕就是种果树、种经济作物再回头用作农田就很难了，所以希望“三权”分置要坚持农田定位的底线不能破。

　　全国人大代表胡季强认为应明确“三权”分置的原则，界定“三权”的权属。“三权”分置后，在农村土地所有权不变即发包方为村集体组织不变的情况下，承包方同时获得了两个权，即承包权和经营权。承包权是一种社会属性的权利，只有该土地所属集体组织成员可以获得，如果承包权调整也只能在该村集体组织成员之间进行调整。承包权的获得者同时获得经营权，在经营权没有流转之前，可以称为首次经营权，首次经营权也只有该土地所属集体组织成员可以获得。获得首次经营权的农户可以自行经营，也可以通过流转（转让经营权）方式，让渡经营权。

　　因此他建议“三权”分置后，应当厘清土地承包经营权的概念，界定相关的权属。比如在本法中不再使用“土地承包经营权”的模糊概念，修改为“土地承包权和土地经营权”或“土地承包权、经营权”，凡法律条文中有“承包经营”的提法处均改为“承包、经营”。据此对相应条款作出修改。

　　2

　　“再延三十年

　　”——稳出农业新气象

　　草案规定，国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。为了给予农民稳定的土地承包经营预期，耕地承包期限届满后再延长三十年。

　　稳定农村土地承包关系，并保持长久不变，顺应了民心。全国人大代表徐爱华表示，农村第二轮土地承包年限是三十年，从1998年到2027年。此次再延长三十年，就意味着承包到期要到2057年，稳定农村土地承包关系，并保持长久不变，有利于坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性的地位，坚持土地承包关系稳定，核心是维护了农民土地权益。

　　王万宾委员说，土地承包法修正案草案把党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央对稳定和完善农村基本经营制度，深化农村集体土地制度改革提出的一系列方针政策，特别是关于“三权”分置和稳定农村土地承包关系三十年不变这个中央重大的政策，用法律的形式固定下来非常重要，他表示完全赞成。

　　对于承包地的个别调整，草案划定了红线：必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分；必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。

　　周天鸿委员认为承包地的个别调整应当强制登记，且调整后的承包期限问题草案也应明确。他说，属于集体经济组织的不同承包方可以互换承包地，如果这种互换包括承包权和经营权，建议在第34条中都应当进行登记，而不是现在规定的当事人要求登记的才进行登记，以免今后发生矛盾产生纠纷。同时，承包土地转化时由新的农户同发包方确立新的承包关系，时间期限是否与流转的一样，也就是不得超过全承包期的剩余期限。另外转化时有没有权利能延续前一承包期后面三十年的承包期？能不能从头开始计算？希望这个期限也要标清。

　　沈跃跃副委员长建议在第39条关于土地经营权流转合同条款里面，再增加关于承包地上所享受的有关农业补贴费用的归属问题的内容。近年来，国家支持农业力度大，不断出台对承包地上有关农业补贴费用的政策，所以有必要对有关农业补贴费用的归属也加以明确，以便于更好明确流转双方的权利义务，使国家的相关补贴政策落实好。

　　3

　　“自己说了算

　　”——进退有了新选择

　　刘振伟委员在就草案向大会作说明时说，鉴于城乡人口结构的变革是一个较长的历史过程，现阶段农民进城务工、落户的情况也十分复杂，按照中央关于推进农业转移人口市民化的要求，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，是否保留土地承包经营权，由农民选择而不代替农民选择。

　　对此，方新委员表示，进城务工人员的土地应该保留。承包关系不变，无论到哪打工，无论打工多长时间，对于农民来说，农村是家，土地是根。

　　刘政奎委员建议将“是否保留土地承包经营权，由农民选择而不代替农民选择”修改为“是否保留土地承包权应由农民自主选择”。“这样表述更全面，因为不仅不允许代替农民选择，也不允许强行收回土地承包权，不允许重新分配承包土地等。”他说。

　　李连宁委员认为集体经济组织内的农村土地承包权的继承问题应该明确。“土地的继承权是有限的，不能按照继承法规定的第一顺序第二顺序这么继承。如果一个人的家庭成员已经没有了，或者这个家庭成员已经脱离集体经济组织了，这个时候承包权就应该交回集体经济组织。还有承包方弃耕多少年以上，承包方自愿放弃承包权等等。总之，建议对承包权的终止和承包权的收回要有一个集中明确规定，这样便于基层依法执行。”