农村土地带有强烈的底线保障作用,土地流转的同时,一定要跟进相应的配套制度改革,建立起合理的社会保障机制,并不断提高农村居民的保障水平,从制度上消除土地流转的后顾之忧。

农村土地经营权流转是一项复杂的系统工程,涉及“三农”领域的方方面面,事关广大农民的切身利益,也关系到全社会的和谐稳定,需要多措并举、精准施策、协调推进。当前和今后一个时期,要着力解决好利益平衡、政策引导、制度创新、配套改革、培育新型经营主体和完善机制等几个重点问题,以多种方式推动农村土地有序流转,进而促进农业增效、农民增收、农村发展。

着力找准土地流转的利益平衡点。一是要培育农村土地流转中的利益表达主体,特别要重视农民利益表达主体的培育,将分散的农民组织起来,形成流转土地农民维护自身利益的社会组织,增强农民在土地流转中的话语权。二是要拓宽和畅通农民利益表达渠道,让农村土地流转利益表达主体有足够的利益表达空间和畅通的反映表达渠道,提高农民在土地流转中的表达权。三是要建立土地流转利益共享机制,让农民能够以土地和劳动力等要素入股,参与新型农业经营主体的生产经营和利润分享,参与土地流转后增值收益的利益分配。四是要加强对土地流转双方利益关系的协调,地方政府应利用经济、法律和必要的行政手段,来调节土地流转中的利益关系和经济活动,控制和引导土地流转规模,确保土地流转健康有序进行。

着力研究制订土地流转的政策措施。一是要针对目前土地流转中市场发育尚不健全的实际,研究制定有关扶持政策,加快培育土地流转市场和服务组织,提高社会化服务水平。二是要针对当前土地流转中暴露出来的“非粮化”“非农化”现象日趋严重的问题,研究制定支持粮食生产的政策、限制流转土地用途和禁止流转土地撂荒行为的规定、鼓励扶持发展家庭农场的措施等。三是要围绕促进农村土地集约化、规模化经营,研究制定在农业基础设施建设、农业新技术推广、农产品营销、农村金融服务等方面的优惠政策,向专业大户、家庭农场、农业专业合作社等新型农业经营主体倾斜。四是要围绕降低土地流转带来的社会风险,明确规定设立土地流转风险金、灾害风险补偿基金以及耕地保护基金,作为失地农民养老金、耕地流转担保金和农业保险补贴基金等,解决土地流转可能发生的系统性风险。

着力推进土地流转的制度创新。一是要创新农村土地产权制度。要在坚持农村土地集体所有和稳定农村土地承包关系并保持长久不变的前提下,尽快就第二轮土地承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等农民关心关注的问题依法作出规定,进一步明确农民作为农村土地产权的主体地位。二是要创新城乡户籍管理制度。打破户籍身份限制,全面实施居住证制度,促进土地流转农民的市民化,并建立相应的社会保障机制,从制度上赋予流转土地农民与城市市民平等的权利地位,享有与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务和权益保护,为促进流转土地农民转移进城消除制度障碍。三是要创新农村金融制度。积极培育农村“内生”金融组织,引导农民合作社开展信用合作,鼓励发展农村合作金融；大胆创新担保、抵押方式,探索成立土地抵押合作社和组建农村土地银行,用好用活土地担保权、抵押权。四是要建立科学、公开、开放、透明的土地流转价格形成和指导机制。重点对不同土地进行分等定级、科学评估,合理确定土地流转的基准价格,建立切合当地实际的最低保护价制度,切实保障农民土地权益。

着力加强土地流转的配套制度改革。一是要健全农村土地流转市场体系。加强农村土地流转市场的培育,努力构建一个统一、规范、有序的农村土地流转市场,为土地流转提供纠纷仲裁、供求信息、政策咨询、中介服务、合同签订等服务工作。二是要建立完善农村社会保障体系。农村土地带有强烈的底线保障作用,土地大量流转后,一旦遇到农业的系统性风险,在土地流转收入得不到有效保障的情况下,农民基本生存能力将会受到影响,必须高度重视土地流转后农民的基本生活保障问题。当前重点是扩大最低生活保障的覆盖面、建立广泛的农民养老保险制度和农民新型合作医疗制度,建立合理的社会保障增长机制,不断提高农村居民基本社会保障水平,逐渐弱化并降低农民对土地的依赖程度和农地制度变革成本,从制度上消除农民土地流转的后顾之忧。

着力培育带动力强的新型农业经营主体。推进农村土地流转,一方面要充分发挥工商企业在资源整合、技术吸纳、市场拓展、质量控制等方面的比较优势,支持工商企业在与之适应的农业领域适度规模发展,在此过程中应重视依据不同区域的自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化装备水平等因素,研究确定本地区土地规模经营的适宜标准,防止工商企业主导的求大求多的单一规模偏好倾向的不合理发展；另一方面要充分发挥专业大户、家庭农场和农民合作社与农民利益关系更加稳定和密切的优势,给予必要的政策支持和资金扶持,引导农民将更多的土地流转到专业大户、家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体,提高土地流转和适度规模经营在更大范围区域农村的覆盖性。

着力建立完善土地流转的体制机制。一是加强对土地流转的管理和监督。全面推广合同制度,土地流转双方必须签订规范的书面合同,村内之间进行土地流转的要报村级组织备案,村外之间进行土地流转的须经村级组织同意、土地流转双方应与村级组织办好手续,并报乡镇农经管理部门审查和签证,禁止乡镇和村级组织代替农户或越过农户签订合同。同时,要加强对土地流转合同的监管,提高合同履约率,特别要依法保护流入方的土地经营权益,流转合同到期后同等条件下应优先续约。二是建立承包地经营权确权登记颁证制度。农村土地确权是农村改革的基础性工程,农村土地诸多问题最终需要通过确权来加以解决。要深化完善农村土地确权改革,坚持问题导向,进一步明确和提升土地确权登记颁证的法律效力,依法保障农户对承包土地的占有、使用、收益等权利,并将土地确权改革从初级形态向更广领域、更宽外延、更深内涵的多维层面持续推进。三是健全土地流转纠纷调处机制。建立和完善协商、调节、仲裁、诉讼等多元矛盾纠纷调处机制,及时掌握土地流转价格和流转经营过程中出现的各种问题,客观公正处理各方诉求和矛盾纠纷,维护土地流转双方的合法权益。