自获批承担土地承包经营权退出试验任务以来，四川省内江市市中区认真设计实施方案，扎实有序推进改革，探索了土地承包经营权退出“换现金、换股份、换保障”的“三换”模式，为破解农村土地撂荒、农业转型困难、户籍城镇化滞后等问题提供了路径参考和经验借鉴。

　　主要做法

　　制定《农村土地承包经营权退出补偿周转基金管理办法》《土地承包经营权退出换保障试点工作实施方案》等一系列规范性文件，从制度设计上解决了“哪些人能退、钱从哪儿来、人往哪里去、地如何利用”等问题。采取“村民自治，自主协商”的办法，形成补偿价格。制定了退出程序，明确了退地村民的权益保障。分别针对进城落户、外出务工等离开农村的人员和丧失劳动能力的贫困人员，提供了不同的自愿有偿退地路径。一是退出承包地换现金。即对自愿退出承包地的村民给予一次性现金补偿。龙门镇龙门村探索了土地承包经营权永久退出和长期退出（二轮土地承包期内退出）两种办法。对永久性退出的，把在城镇落户且有稳定就业、有固定住房、有社会保险和不依赖土地为生作为基本条件，按照土地流转价格的两倍，以30年计算，给予3万元/亩的一次性补偿；对长期退出的，按照850元/亩·年的标准，以二轮土地承包剩余年限14年计算，给予1.19万元的一次性补偿。2015年该村永久退出1户5.38亩，长期退出52户55亩。二是退出承包地换股份。即将村民自愿退出承包地的补偿金入股村集体经济股份合作社，退地村民按年享受分红。试点在永安镇大庄村、七里冲村进行，以“土地流转价格×退出年限”计算退地补偿款，并将此款折算为该农户在集体经济组织中的股份，每年实行土地流转收益保底分红和集体资产收入二次分红。2016年，两个村共退出251户356亩。三是退出承包地换保障。将土地承包经营权退出试点与助推脱贫攻坚紧密结合，按照“严格条件、整户退出、以份定保、两项保障”的思路，建立建档立卡贫困人员退地换养老保障、退地换保困难救助两项制度。对因病因残因老丧失劳动能力、自愿永久退出整户承包地并参加退地养老保险的建档立卡贫困户，村集体经济组织按原始土地承包关系确定参保人员和补偿标准。参保人员退出土地按每人每份两万元补偿，用于参加退地养老保险，区政府再给每个参保人员个人账户补助5000元；对于多退出的承包地，集体经济组织按每份1万元的标准给予农户一次性现金补偿。年满60岁的参保人员每月领取养老金180元，直至终身；未满60岁的每月可申请领取退地换保困难救助金100元，直至年满60岁。2016年永安镇下元村12户退出38亩。

　　操作原则

　　在推进改革过程中，市中区坚守“公有性质不能变、农民利益不受损、土地性质不改变”三条底线，坚持“五项原则”，确保改革取得实效。一是坚持农民自愿原则。以农民自愿、自主、自治决定和党委政府从政策上加以引导的“三自一引”作为基本思路，把村民自愿申请、权属明晰、家庭成员意见一致作为基本条件，按照农户申请、村民小组核实、村委会复核、乡镇批准、区农林局备案的程序组织实施。二是坚持风险可控原则。将退地村民生活有保障、不因生活困难而引发社会风险作为基本要求。“换现金”和“换股份”的退出模式中，以退地村民不以农业收入为主、有稳定的生活来源作为主要前提，退出后还可分别获得现金收入和股份分红收入；在“换保障”的退出模式中，不仅要保证退地农民收入高于贫困线标准，还要使退地村民的生活得到更有力的保障，确保退地不返贫。三是坚持权益保障原则。确保退地农民收益明显高于务农收益或其他方式土地流转收益。在退出换现金中，龙门村补偿标准以1000元/亩为基数，两倍于该村500元的流转价格；在退出换股份中，七里冲村和大庄村每户每年仅保底分红就预计在1700元左右，比两村土地流转收益高600元以上；在退出换保障中，下元村退地农民每人每年最低可领取“养老金”2160元，是该村普通土地流转收益的3倍。同时三种退出模式都保留了退地农民的集体经济收益分配权，保障了村民的财产权益。四是坚持土地利用原则。把产业进入作为土地退出的必要条件，确保退出土地能得到有效合理利用。龙门村将退出的承包地由村集体经济组织引进业主统一用于发展藤椒种植。七里冲村和大庄村将退回土地集中整理后，流转给农业发展公司建设“川南大草原”农旅休闲项目。下元村结合区产业发展规划，将退出的土地由村集体经济股份合作社统一发展雷竹产业。五是坚持封闭运行原则。各项试点都在特定村社进行，审慎稳妥地推进各项改革，取得成效、总结经验后再逐渐推开，避免一哄而上引发风险，保障了经济社会运行的平稳有序。

　　主要成效

　　土地承包经营权退出“三换”模式，探索了土地退出不同路径，创新了土地补偿方式，不仅为解决进城农民“双占”问题积累了经验，也在提高土地利用效率和增加农民收入方面产生了明显成效。一是较好解决了不同人群的后顾之忧。通过多种补偿方式，保障了农民承包土地收益权。通过“换现金”和“换股份”使进城落户人员和务工经商人员能够在城镇安居乐业，促进其有效融入城镇，助推了新型城镇化的发展；通过“换保障”，使农村特殊困难群体在丧失劳动能力的情况下老有所养，达到了贫困人员养老和土地利用的“双赢”。二是较好解决了土地资源优化配置问题。通过资源的重新组合、配置，为推进农业适度规模经营奠定了基础。目前，市中区通过“三换”模式退出的土地均得到了有效利用，生态种养、农旅休闲等各具特色的新型业态不断涌现。三是较好解决了集体经济发展中资源分散的问题。通过土地承包经营权退出“三换”模式，有效地整合了农村资源尤其是土地资源，在农村集体经济资源不足、发展乏力的情况下，为促进种养业集约化、规模化发展以及壮大集体经济奠定了基础。四是较好解决了土地流转中的各类纠纷问题。通过土地承包权退还村集体统一经营管理，有效地避免了少数村民契约精神不强、信用意识不足而引起的土地流转纠纷等问题。同时，配套推进产权流转、农村金融、供销服务体系等其他相关改革，激发了各类市场主体推进农业适度规模经营的信心，加速了丘陵地区现代农业发展。五是较好地解决了土地补偿金来源的问题。在现阶段农村集体经济还比较薄弱的情况下，政府采取建立土地承包权退出补偿周转金、村集体经济组织借支并在发展过程中逐步偿还的方式，缓解了集体经济组织初期的还款压力。同时，出台配套措施支持集体经济的发展壮大，进一步为集体经济的长远发展培育了能力和后劲。

　　农村改革试验区办公室供稿